【PPP案例】市政道路PPP案例評析
文/杜繼鋒 大成PPP應(yīng)用研究課題組秘書長
資料來源/原作者：
1.趙超霖：中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者
《國內(nèi)首個市政道路PPP安慶外環(huán)北路項目簽約項目》
http://www.chinadevelopment.com.cn/sz/gn/2015/05/897788.shtml
2.李宏：安慶新聞網(wǎng)
《安慶外環(huán)北路工程PPP項目簽約儀式舉行》
http://www.aqnews.com.cn/html/anqingxinwen/anqingyaowen/201505/189784_20150507_1.html
簽約時間：2015年5月6日
簽約雙方：
甲方（項目實施機構(gòu)）：安慶市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員
乙方（社會資本）：北京城建設(shè)計發(fā)展集團股份有限公司
項目公司：中標(biāo)社會資本與市城投公司共同組建項目公司。
項目概況：
外環(huán)北路位于安慶市東、北部，是安慶市中心城區(qū)主干路系統(tǒng)的重要組成部分，也是貫穿西北-東南城區(qū)的主要干道。本段起點位于機場大道西側(cè)500米，終點位于皖江大道交口，道路設(shè)計全長約14.93公里（橋隧比為28.68%），道路等級為城市主干路，設(shè)計速度60km/h，設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)軸載為BZZ-100，荷載等級為城市-A級。根據(jù)安發(fā)改許可[2014]200號，本項目概算總投資約22.3億人民幣，其中建安工程費用約18.3億元人民幣。
招標(biāo)形式：
政府方牽頭部門：安慶市住建委（市公管局）
2015年1月9日公開招標(biāo)，最終北京城建設(shè)計發(fā)展集團公司中標(biāo)。
地方融資平臺不參加招標(biāo)，待中標(biāo)人確定后，參股PPP項目公司。
“特許經(jīng)營年限”及“政府采購服務(wù)年度支付比例”，列為投標(biāo)可變動項。在可用性服務(wù)費年支付比例方面，社會資本可根據(jù)自身風(fēng)險承受能力、回報要求等因素自主選擇可用性服務(wù)費支付年限（7-11年均可）及年支付比例上限之內(nèi)的支付比例。
PPP核心架構(gòu)：
項目采取DBFO的運作方式，由政府將市政道路項目的設(shè)計（設(shè)計優(yōu)化）、投資、融資、建設(shè)、運營維護等全部交給社會資本占大股東的項目公司。類似于BT+O的捆綁、混搭PPP模式。
項目合作期限為13年，其中建設(shè)期兩年，運營期11年。
政府方有權(quán)監(jiān)督和評價PPP項目公司的建設(shè)、運營標(biāo)準(zhǔn)及績效，有獎罰機制且與年度財政付費金額掛鉤。政府方需支付的總費用金額、年度費用金額及其計算、調(diào)整公式等核心《PPP合同》條款，不詳。
項目公司所必須自有的項目股本金比例，及未來銀團融資比例和安排，不詳。
項目亮點：
“以往市政道路項目市場化通常采用BT模式。而這一項目之所以被冠以PPP模式，在于對PPP核心特征的把握。例如長期合作（相比BT模式下的3-5年，市政道路PPP可以達到10年以上）、績效導(dǎo)向（相比BT模式下社會資本僅承擔(dān)融資、建設(shè)職能，市政道路PPP增加了運營維養(yǎng)的內(nèi)容，并將付費與運營維養(yǎng)績效掛鉤）、風(fēng)險最優(yōu)分配（相比BT模式下社會資本僅承擔(dān)融資和部分建設(shè)風(fēng)險，市政道路PPP對項目全生命周期內(nèi)的風(fēng)險進行了分配，尤其是建設(shè)風(fēng)險這部分，由于將運行維護風(fēng)險轉(zhuǎn)移給社會資本，可以倒逼社會資本在建設(shè)環(huán)節(jié)提高工程質(zhì)量）。”李競一，擔(dān)任本項目全程交易顧問的上海濟邦投資咨詢有限公司董事副總經(jīng)理。
1、創(chuàng)新“政府購買服務(wù)”方式，由采購建筑改為采購服務(wù)。由政府通過向項目公司支付可用性服務(wù)費的方式，購買項目公司為維持項目可用性所需的運營維護服務(wù)（符合績效要求的公共服務(wù)），
2、人大出承諾，列跨年度財政預(yù)算。市人大常委會以決議件的方式承諾將該等可用性服務(wù)費和運營績效服務(wù)費納入跨年度的財政預(yù)算。此點非必須（最新《基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第21條僅涉及政府承諾，非人大承諾），在本案例外實現(xiàn)屬創(chuàng)新亮點。
3、可量化的績效考核指標(biāo)設(shè)計，與政府采購支付費用掛鉤。政府從質(zhì)量、工期、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等方面設(shè)置可用性績效指標(biāo)，將其作為竣工驗收的重要標(biāo)準(zhǔn)；從四個層級設(shè)置運維績效指標(biāo)，在運營維護期內(nèi)，項目實施機構(gòu)主要通過常規(guī)考核和臨時考核的方式對項目公司服務(wù)績效水平進行考核，并將考核結(jié)果與運維績效付費支付掛鉤。
本項目PPP方案設(shè)計對社會各屆的啟示：
本項目在做PPP實施方案設(shè)計籌劃時，面臨的難點問題是：該市政道路屬非經(jīng)營性項目，不能向使用者收費，必須由政府從財政預(yù)算內(nèi)安排資金覆蓋項目建設(shè)及運營成本及合理利潤。應(yīng)對這種項目，傳統(tǒng)意義上最直接的辦法是政府直接投資（前提是政府資金充足），其次是BT（延后政府資金支付時間）。在PPP模式下，各方磋商、設(shè)計出了本案較完美的投融資架構(gòu)。
1、成功地將傳統(tǒng)BT項目設(shè)計成為BOT項目，在投資、建設(shè)的環(huán)節(jié)之外，增加了項目建成后在特許經(jīng)營期內(nèi)的運營、維護環(huán)節(jié)。本項目使用DBFO的名義而非BOT，似乎回避了項目資產(chǎn)的所有權(quán)歸屬及特許經(jīng)營期滿移交時稅、費麻煩的問題。
2、在本案特許經(jīng)營范圍、條件下，政府方可以參股項目公司，也可以不設(shè)項目公司，似乎對本項目建設(shè)、運營和管理、監(jiān)督均不會有大影響。當(dāng)然，從社會投資人角度，設(shè)立項目公司將有利于項目風(fēng)險控制，將本PPP項目的投資、建設(shè)、運營風(fēng)險與母公司責(zé)任隔離。
3、兩次招標(biāo)并一次。中標(biāo)的社會投資人具有設(shè)計、施工資質(zhì)，通過公開招標(biāo)（而非競爭性談判等其他PPP采購方式）中標(biāo)，簽約后應(yīng)可以直接實施設(shè)計、施工工作，而無須再次招標(biāo)（《招投標(biāo)實施條例》第9條）。這也是設(shè)計單位、施工單位，甚至于制造業(yè)企業(yè)積極參與PPP投資人招標(biāo)的吸引力所在。
4、項目期內(nèi)成本節(jié)約及激勵相容機制的設(shè)計。本項目從全生命周期成本來考慮，分別設(shè)置了可用性績效考核指標(biāo)和運營維護期績效考核指標(biāo)，且運維服務(wù)的優(yōu)劣決定運維績效服務(wù)費的多寡（PPP項目協(xié)議中設(shè)置了明確的獎懲機制），建設(shè)期內(nèi)項目建設(shè)質(zhì)量的優(yōu)劣將直接影響社會資本在運營維護期的成本高低，以有效激勵社會資本從項目全生命周期成本統(tǒng)籌考慮本項目的建設(shè)及運營維護等。
5、本項目通過BOT架構(gòu)安排，將投資人的項目建設(shè)質(zhì)量責(zé)任與運營維修責(zé)任合二為一，并掛鉤獎罰機制，是巧妙的安排。政府方在支付每筆費用前，會對投資人的建設(shè)和運營標(biāo)準(zhǔn)進行監(jiān)督和評價，將有利項目建設(shè)、運營質(zhì)量、效率的提高。
項目方案設(shè)計仍可優(yōu)化的方面：
從精益求精的角度看，該項目PPP方案設(shè)計仍有提升、改進的空間：
1、貌似非經(jīng)營性的項目，經(jīng)挖掘、設(shè)計，可以變性成為準(zhǔn)經(jīng)營性的項目。本例中，市政道路表面看不可以收費運營，但實際上該項目伴隨資源存在可收費的條件。如：市政道路沿線廣告經(jīng)營權(quán)，市政道路并行或交叉的市政管網(wǎng)鋪設(shè)、運營權(quán)，等等。該部分資源如能打包進本項目PPP特許經(jīng)營權(quán)的范圍內(nèi)，將使項目公司獲得部分運營收入，可以減輕政府未來財政預(yù)算補貼金額。
2、非經(jīng)營性項目設(shè)計成為準(zhǔn)經(jīng)營性項目，其實質(zhì)是幾個具體項目在一個PPP架構(gòu)下的捆綁和混搭，將增加PPP方案制定時每個具體項目做財務(wù)、收益測算以及項目之間財務(wù)平衡的難度。
案例編寫成稿時間：2015年5月11日
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